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重庆海绵城市试点建设的问题与建议
 作者:况平 时间:2017年8月25日 阅读次数:343

一/海绵城市发展背景

自从习近平总书记在2013年12月12日中央城镇化工作会议上提出“建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”以来,中国掀起海绵城市建设热潮。财政部、住房城乡建设部、水利部开展了中央财政支持海绵城市建设的试点工作。2015年确定了迁安、白城、镇江、嘉兴、池州、厦门、萍乡、济南、鹤壁、武汉、常德、南宁、重庆、遂宁、贵安新区和西咸新区16个城市试点,2016年又批准了北京市、天津市、大连市、上海市、宁波市、福州市、青岛市、珠海市、深圳市、三亚市、玉溪市、庆阳市、西宁市和固原市14个城市试点。为了指导全国海绵城市建设工作,国务院发布关于推进海绵城市建设的指导意见,提出“将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年,城市建成区20%以上的面积达到目标要求;到2030年,城市建成区80%以上的面积达到目标要求。住建部印发了海绵城市建设技术指南给予技术支持。为了落实国务院的文件,各地根据具体情况提出海绵城市建设目标和计划,如火如荼的加快试点建设。

重庆的悦来新城是第一批进入海绵城市试点名单的城市。为了贯彻落实《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》,加快推进我市海绵城市建设,市政府办公厅发布了《关于推进海绵城市建设的实施意见》,提出“1+3”海绵城市试点模式,即:1个国家级试点区域两江新区悦来新城(建设期为2015―2017年);3个市级试点区域万州区、璧山区、秀山县(建设期为2016―2018年)。并提出了“试点先行、逐步推广和全面推进”的实施计划。目前整体工作推进很好,两江新区除了完成政策研究、专项规划和相关课题研究等前期工作外,在18.67平方公里的示范区范围内,已基本完成滨江流域二区约3平方公里范围的建设工作,完成投资10多亿元,实现了高收低用山地特色海绵效果,雨水径流得到了有效控制。几个市级试点城市起步较晚,但正按计划推进。

然而,由于海绵城市是一项新生事物,国家要求高,时间紧,本身存在不少政策和技术方面需要探索的问题,因此,同全国一样,我们的试点工作也不可避免存在很多问题。经调研发现,重庆市的几个试点区,在规划、技术和管理方面存在不少需要注意的问题, 这些问题的完善和解决,不仅对于试点,乃至于对完成国务院提出的海绵城市建设目标都有重要意义。

二/重庆海绵城市建设的建议

1. 进一步加强领导和部门协调

“海绵城市建设是个综合性的生态系统工程,涉及城市规划、市政水利施工、气象水利、园林生态修复、污水处理、管道及机泵制造等领域,即需要相关部门、在各环节协同工作,也需要水系流域政府之间的协同努力才能做好。目前,市政府成立了以分管副市长为组长的海绵城市建设领导小组,成员包括财政、建委、水利、规划、市政、园林等部门。但是领导小组研究工作不多,部门之间协调性不够,比如科委对海绵城市研究项目支持力度不大,市气象局在提供资料和数据方面,如暴雨强度公式修订所需的最核心数据(5分钟降雨数据)等也配合不够等,多少都影响了海绵城市试点的进展。

建议:一是进一步加强市领导小组的统领作用,提升海绵城市建设的统筹管理。定期开会研究和解决实施过程中的问题。;二是进一步发挥法制办、规划、水务、绿化、房管、建委、气象、环保、发改委、园林等多个政府管理部门的协同作用;三是法制办要加快海绵城市建设相关政策法规的建设,特别是《重庆市海绵城市建设管理办法》要尽快纳入市法制办审议项目,争取在2017年得以颁布。四是加强流域间政府的协调,特别是按照国务院要求,城市全面实施海绵城市建设时尤为重要,很多河流流域是跨行政区域的,要实现流域性和区域性的生态修复目标,必须要打破“部门利益”与“行政区划”错综复杂的条块关系才行;五是建议建立信息共享机制,确保相关部门在第一时间拿到降雨积水、水体黑臭、排水管网现状和相关规划等信息,形成海绵城市建设工作合力;五是要精简审批程序,加速项目推进。

2. 深化海绵城市建设指标科学分解

关于指标分解,调研中发现,一是雨水径流总量控制指标分解没有充分考虑各用地性质,给具体建设带来难度,如商业用地,交通设施用地等控制指标还是偏高,而绿地、防护绿地偏低;二是地块控制指标主要还是不易操作的年径流总量控制率、污染控制率等,建设中难以操作。 建议:进一步优化海绵城市建设目标的分解与达标核算。特别是要结合用地类型细化控制指标,在总体指标满足的前提下,对地表径流控制控制潜力大的用地,如绿地,要增加控制指标的当量,而对地表径流消化能力低,实际操作难度大的用地,如商业、甚至仓储工业用地可以降低指标,以提高实施的可行性。其次,可以将不易直接操作实施的指标(如年径流总量控制率、污染控制率等)分解为透水铺装率、绿色屋顶率、下沉式绿地率和调蓄容积等指标,并将控制指标层层传递到建设项目中。同时,要加强对各工程措施污染控制效果的科学地分析,结合不同项目具体条件,量化核算工程措施达标率,做到合理分解指标、合理布局工程。

3. 加快海绵城市建设和水环境整治进度

近期,住建部城市建设司对海绵城市首批试点城市进行了现场调研,结果显示,现已开工建设并形成实物工作量的项目有593个,占59.8%,完工率较高。例如至今年9月底,武汉海绵城市建设完工面积2.25平方公里,在建项目数115项,完成投资额34.68亿元。在池州市、南宁市、厦门市、常德市、西咸新区、白城市、萍乡市等城市的海绵城市的建设进度均良好,并取得了一定的效果,均得到建设部的认可。另外与海绵城市建设息息相关的水环境整治项目例如黑臭黑道整治、流域水环境整治工作在各地也如火如荼的开展,例如北京市已开工建设的占全部建成区的79%;上海市完成并开工实施的占全部建成区的48%;海口市完成整治并达标的占57%;广州市完成63.6%;在各地形成了水环境整治的良好氛围。与各地海绵城市及水环境整治工作相比,重庆区域内试点工作虽然都在有序推动,但进度不尽如意,特别是悦来示范区,不论是重点项目还是社会项目进度大大滞后于上报计划,社会投资项目也还没有成型的海绵型小区案例。此外,相关的技术规范、建设运行管理细则等也进度缓慢,有关监测系统建设、LID设施建设形式、透水铺装材料的选择等实施细节不明晰,相应的指导意见、标准图尚未发布,各示范地监测方案尚未确定,影响了整体进度。

因此建议,一是加快海绵城市及水环境整治工作的进度。积极向先进城市借鉴学习,在学习调研的基础上展开本土化和地域性研究,找到适宜的山地海绵城市建设的经验模式。主管部门要会同有关部门抓好海绵城市建设试点,尽快形成一批可推广、可复制的示范项目,经验成熟后及时总结宣传、有效推开。同时根据本地的自然地理情况构建适宜的技术方案,颁布适用于本地的海绵城市建设手册等技术指导文件等;二是要重视及加强黑臭河道、流域水环境的整治工作,积极推进水环境整治工作,给海绵城市形成形成良好的河湖系统。

此外,为落实国办发〔2015〕75号文的精神,除了示范区,重庆市要考虑城市面上海绵城市的建设,对政府新建项目都应先行按海绵城市理念进行建设。

4. 处理好LID设施与园林景观关系

在项目实施中,过于注重海绵功能,忽视了与园林景观的结合。在附属绿地或公园绿地中,LID设施建设过于功能化,景观性较差,特别是植物景观;没能把径流控制和造景结合,综合性效益发挥不够;在建设项目中,过渡强调雨水分区处理、忽视整体景观的塑造,导致雨水花园等碎片化。因此建议,树立海绵功能与景观功能共同提升的理念。在海绵绿地建设中,要从全园考虑雨水收集与景观塑造,把雨水径流控制与景点设计结合起来,不仅仅在收集末端形成水塘、雨水花园,还可以在过程中形成瀑布、跌水等。在海绵小区建设中,结合景观要求设置LID设施,比如汇集多个分区,形成园林水景,比分散、碎片化的雨水花园海绵效果会更好。

5. 统一水文模型,加强参数的研究

由于没有统一水文模型,不同设计单位采用的水文模型不同,相互难以比较;另外,由于未建立地方小流域长期水文数据,设计单位直接套用国外的城市水文模型,多数参数率定没能结合当地实际,确定依据不充分,难以评估现有示范工程技术手段的水环境绩效,难以形成符合本地降水雨情及地理环境的技术方案。

建议:对目前国内采用的水文模型评估,选择统一的模型用于规划设计;同时加强模型参数的研究,结合重庆的山地特点,提出符合重庆实际的参数用于模型进行水文水质模拟计算。

6. 完善PPP模式创新

海绵城市试点建设要求采用PPP建设模式。然而PPP建设模式各地普遍感觉难度大,一是地方政府对PPP模式的理解尚不够深入,认为PPP模式的融资成本高于银行的贷款利率,积极性不高。二是感觉立项周期长,审批程序复杂等问题。体现出地方没有挖掘PPP模式的优势,只考虑了建设成本,并没有从建设、运行、管理全生命周期来考虑项目的实施。因此,缺乏投融资模式考虑或有投融资方案但缺乏可行性。盈利模式不清晰,社会资本难进入,直接会导致海绵城市,及相应的黑臭河道整治、污水厂提标改造等项目推进缓慢。

建议:完善PPP模式创新,制定相关政策吸引社会资本参与。由于海绵城市建设不会带来直接的投资回报,可以考虑采用PPP模式的海绵城市项目,纳入盈利性项目,以保证项目的总体收益。比如将海绵城市的建设理念、手段和标准融入区域土地开发、旧城改造等收益性强的城市开发项目;其次,项目开始前必须由专家经过严格、可靠的环境经济绩效分析,保障项目在技术上和经济上的可行性。三是针对其各类项目的特点应用PPP模式,根据企业的条件和优势,选择恰当的企业,并对项目的建设运营阶段进行区分,根据不同阶段的责任主体,选择恰当的融资模式,形成完善的市场推动力。四是全面完善政府和社会资本的合作模式,明确各方承担责任体系,通过资金补贴、政策优惠、特许经营等多种形式,激励企业组建专项项目公司,参与海绵城市建设和管理运营,严格控制成本,提升项目质量,确保项目获得合理稳定的回报。五是简化PPP项目的审批城市。

7. 加大海绵城市建设科研支持,促进产业化

相对而言,海绵城市的理念提出还不久,建设的路径、技术、标准规范等都还处于摸索阶段,各试点城市必须加大科学研究,从政策、标准、技术等方面的研究,并经实践检验,才能完成试点任务,并完成国家2020年,乃至2030年的海绵城市建设目标。

重庆悦来等试点城市也在加紧相关政策标准和技术方面的研发和制定,但科技资金投入明显不足,特别是是在标准规范研究经费方面,科委还大幅度削减,不利于海绵城市推进,更不利于形成自身的特点。因此,必须要加大海绵城市科研支持,加强政策、标准规范研究和制定,重视使用国内外先进的雨水渗透、储存、净化等先进的处理技术,同时要鼓励进行技术改良与创新,形成更适合本地的海绵建设技术,并申报技术专利,培育相关企业,形成产业链。有条件的建设海绵城市产业园。

“海绵城市”不仅是一个绿色建设的理念,更是一块“大蛋糕”,为相关领域的企业带来了巨大商机。比如2015年国家确定在16个城市开展试点为例,建设面积450多平方公里,计划3年内投资865亿元。按此估算,建设海绵城市每平方公里投资约1.9亿元。海绵城市建设也使城市基础设施建设从过去的“将就”到现在的“精致”,也会产生巨大的市场需求。国务院办公厅印发的《关于推进海绵城市建设的指导意见》为海绵城市建设制定了路线图,在2020年前,将有6000平方公里~8000平方公里的面积需要建设,投资需1.14万亿元~1.52万亿元。这么大的市场,重庆不应该仅仅抓住吗?

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